以习近平同志为核心的党中央高度重视西藏工作，创造性地提出了“治边稳藏”的重要论述，并掀开了“对口援藏”的新篇章。2015年8月，习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上强调“改变藏区面貌，根本要靠教育”，会上明确提出每年选派若干名基础教育阶段教师进藏支教，并组织西藏教师到内地接受培训。同年12月，教育部会同国家发展和改革委员会、财政部、人力资源和社会保障部印发《“组团式”教育人才援藏工作实施方案》。2016年秋季起正式开始实施“组团式”教育人才援藏工作，每10—50名教师组成一个团队，集中对口支援一所中小学，创新了教育援藏的新模式。同年，西藏打造了“专项扶贫、行业扶贫、金融扶贫、社会扶贫、援藏扶贫”“五位一体”的大扶贫格局，其中教育人才和医疗人才“组团式”援藏工作，作为民生工程获得广泛认可。“组团式”教育人才援藏因其模式新、针对性强，备受关注。公共政策的效果遵循递减法则，是指一项政策的实现不是自动自发的，伴随着政策工具的运用，会有一些有意或无意的效果，随着政策实施，那些有意识、可预见的效果会逐渐缩小，而那些无意识、不可预见的效果则会变得越来越重要。“组团式”教育人才援藏正处于政策生命周期的初期，从公共政策的视角，对其实施过程中有意或无意的效果进行分析和评估，对于政策持续实施与不断完善有着重要意义。本研究旨在通过政策分析和实地调研(主要基于访谈和问卷调查)阐述国家通过创新教师支援与建设政策，来支持西藏基础教育发展的合理性与实效性，并就进一步深化该政策提出建议。
截至目前，“组团式”教育人才援藏政策实施仅4年，相关研究尚处于初始阶段，大多数研究以促进大众对这一政策的认知认同为主，另有部分学者运用社会学和政策分析的范式进行研究。政策分析类研究多以新闻宣传形式呈现，政策实践类研究多集中在学校层面的教学管理或个案分析；基于理论视角对政策文本和政策运行机制进行分析的则相对较少。羌洲等运用文化资本理论，分析“组团式”教育人才援藏对于学生素质能力、个人学历和民族文化传承这三种形式的文化资本的提升，为教育扶贫的实现机制提供了借鉴；徐姗姗等则将“组团式”教育人才援藏置于教育对口支援的大政策体系和脉络之下，认为该政策在机制长效、精准扶智、科学用人等方面成效突出，但在具体执行和政策保障方面还需要进一步完善；阳妙艳结合利益相关者理论和符号互动理论研究援藏机制，旨在揭示中央政府对支援方与受援方的行为塑造与实践层面的张力。上述研究侧重揭示政策执行过程中的社会组织与群体之间的相互作用。本研究则尝试将政策价值与实践事实结合在公共政策评估的大框架下，从政策目标、政策内容、政策成效、政策执行机制、政策的社会反馈与政治价值等方面，对“组团式”教育人才援藏进行系统分析。
弗兰克·费希尔提出了被称为“实证辩论的逻辑之路”的公共政策评估方法，试图将事实与价值有机结合，构建多重方法论的评估框架。评估标准中既要重视经济、技术标准在政策结果评估中应用，也要重视政治、社会和法律性标准在政策方案和政策执行实践中的应用，严厉批判并打破了经验主义的事实—价值二分法。这种评估公共政策的方法论框架，旨在解释政策背景及其在更大范围的可行性上的意义。本研究尝试运用这种方法论框架对“组团式”教育人才援藏政策进行评估，评估框架和核心问题及其依据见表1，同时将此框架应用的逻辑框架通过图1呈现。
表1左四列是费希尔的公共政策评估方法论框架中的四大要素，在内涵指向、组成部分、内容维度到具体问题的不同层面、不同维度对应的概念理解，最右一列是在“组团式”教育人才援藏政策中的具体应用。本研究基于四大要素的公共政策评估框架进行分析，分别为聚焦政策内容和价值分析；关注具体实践和微观层面的政策成效；侧重政策执行的机制分析；聚焦政策的社会基础和人民获得感。前两部分聚焦政策本身，后两部分跳出具体政策，结合系统因素和社会群体的反馈互动进行综合评估。此分析框架和逻辑不是就政策内容孤立地调查政策成效，而是旨在将事实与价值有机结合，从该政策执行的具体针对性和价值抽象性两个层面来进行评估，既考量政策实施对于目标实现的达成度，又将政策置于社会系统、社会价值的宏观体系中动态平衡地看待。本研究采用的方法包括访谈(个体访谈与座谈会)、参与式观察与文本分析。座谈会是与西藏自治区不同层级的教育行政部门进行，同时走访了西藏三个地区(拉萨市、山南地区和日喀则市)的4所中学、3所小学，共进行个人访谈24人次(含本地教师、援藏教师、在藏干部、教育管理人员)，并对学校的课堂教学、集体备课进行了参与式观察。文本分析是对政策文本、工作简报及新闻报道进行梳理与分析。问卷调查涉及西藏自治区接收“组团式”教育人才援藏的9所学校，按照本地教师与援藏教师21∶3的比例进行抽样，其目的在于了解政策实施过程中的两类主要利益相关者，覆盖拉萨、林芝、昌都、日喀则、那曲、阿里、山南地区，共回收782份有效问卷。调查对象的任教学段分布为学前、小学、初中和高中阶段，依次是2.5%、5.4%、18.4%、60.9%，其余12.8%的受访老师兼任初高中教学。西藏本地教师的汉族与少数民族比例基本相当，援藏教师以汉族为主。
“组团式”教育人才援藏的政策突破点主要体现在政策目标的精准和政策机制的创新，突出其在“精准扶贫”的政策体系和理念下，以人为本，重视基础教育的精准性、基础性和长效性。第一，在政策理念和政策目标上，分散式援教转变为“集中力量援助建设一所示范性中小学”，进而带动其他学校办学水平提升。沿袭了精准扶贫的内涵，从“输血”到“造血”，从“外部援助”到“本土内生”，从“大水漫灌”到“精准滴灌”，从“点对点”到“以点带面”。第二，在政策机制上，提出“每年从内地学校选派800名教师(包括720名专任教师和80名教育管理人员)进藏支教，援助西藏20所中小学。由17个省市分别对口支援一所中学(其中河北和陕西共同对口支援一所中学)，同时每年从西藏幼儿园、中小学、中职学校选派骨干教师和学校管理干部400人，到教育部直属高校附属学校和援藏省市学校跟岗学习、挂职锻炼、集中培训。”强化了援助方与受援方的双向互动，从“请进来”到“走出去”，客观上形成了支援、受援双方教师的相互“散插”，强化了交往交流交融。第三，在政策内容上，明确提出重点加强以数理化学科为主的内地教师进藏支教，同时搭配教育管理人员。原则上要求援藏教师应有中级及以上职称，年龄在45周岁以下，身体健康，能适应高原工作环境。在藏工作原则上三年一轮换，转变以往教育援藏的短期帮扶机制。要求“尽锐出战”，下沉到基础教育阶段和理科教学，明确援藏教师的选拔标准。价值选择、合法性、有效性是对教育政策进行价值分析的三个基本向度。“组团式”教育人才援藏在价值选择上，促进了民族平等团结、社会稳定及我国社会整体进步；在合法性上，即按照某种价值选择分配教育利益是否是正当[7]方面，体现了在教育公平和弱势补偿的原则下，使西藏的学校、师生更加便捷地享受到优质教育资源；在有效性上，西藏全区基础教育质量稳步提升，高中学业水平考试学科平均合格率由2017年的35%提高到2018年的96%、被帮扶的学校建立起整套规范的教学教研制度等。[8]该政策在西藏建立起优质教育资源、先进管理理念、有效教师培训共享的常态化机制，缩小了西藏基础教育和全国平均水平间的差距，促进了“有质量”的教育公平的推进，同时增强民族交往交流交融，有助于铸牢中华民族共同体意识。
(一)政策目标宏观层面基本达成，西藏基础教育理科师资问题得到缓解
通过对全体被调查教师的问卷统计发现，在总体规模上，选择“组团式”教育人才援藏教师占学校教师总数的比例在0～9%和17%～26%这两个区间所占比例最高，均接近三分之一。通过教师群体的相互印证，初步判断被调查的每所学校均有一定数量的“组团式”援藏教师，并且具有一定的组织性和团队性。在援藏教师的任教学科上，担任数学、物理、化学、生物、科学、信息技术的教师共计129名，占被访援藏教师的57.6%。与此同时，援藏教师还承担着学校管理、班级管理和教研活动等任务，近一半兼任行政职务，22.77%的援藏教师担任教务/德育主任，12.05%和10.71%分别担任备课组长和教研组长，7名援藏教师担任校长/副校长；身兼2—3门学科和兼任班主任的受访援藏教师均占近三成。通过对各项教学工作时间的均值统计，发现援藏教师的周工作时间平均值在54.16小时。从工作时间和工作内容上看，援藏教师充分发挥了他们组团援教、智力援藏的作用(见表3)。(二)政策目标微观层面有待深化，教学与管理的文化适切性有待加强援藏教师已取得的成绩不再赘述，以下简述教学、管理、科研、教师专业发展等方面需要深化与完善的内容。对于教学困难的内容判断与程度感知，本地教师和援藏教师均有差异。本地教师和援藏教师均认为学生生源、教学资源、教学条件、考核评价和语言沟通上存在一定困难，而本地教师对于这些问题的困难感受程度平均值均高于援藏教师，也就是说对于上述问题，本地教师比援藏教师感觉更难(见表4)。长期在藏的教学工作成为一把“双刃剑”，在一定程度上影响着本地教师的教学积极性与自我效能感。而在教学理论知识、课堂管理经验、教学教法基本功、教材熟悉程度四个方面的困难，本地教师明显多于援藏教师，这也正是援藏教师发挥精准援教作用之着力点。
教学的共性问题主要包括：对教学资源与条件、考核评价机制完善的诉求非常迫切；对学生的了解还不够充分、对学生的期待也不尽适当；教育教学过程中的语言沟通，需要特别重视，语言是承载思维的工具，是抽象知识的符号，从语言的文化载体功能和文化心理需求方面来思考，学校教育的语言使用是民族地区学校教育的重要问题，特别是生活语言与学科概念术语之间的转换与联系，理科教学中的语言与符号转换等问题，是提高理科教师专业素养、教学能力和学生理科学业表现的关键切入点。单纯的降低难度、降低期待、机械记忆和应考训练，不足以真正提高西藏理科基础教育的水平。统计发现(见表5)，国家通用语言作为主要的教学语言发挥着不可替代的作用，本地教师使用更多的“辅助性语言”帮助学生理解，在“其他”选项的填写中，还有“手势、比划”等肢体语言；而援藏教师在非本地、第二语言教学、学生多语言多文化多民族的背景下，只能选择国家通用语言的教学更具挑战性。因此有些援藏教师主动学习藏语，以加强与学生、家长和本地教师的交流、互动和认同。
通过对教师类型、教学语言与教学困难进行皮尔逊卡方相关性分析发现并再次验证，语言沟通有障碍与不同类型教师、不同教学语言使用情况都存在显著相关性；与教学困难存在显著相关性的更多是教师类型，换言之，表6中的具体问题需要本地教师与援藏教师深度沟通互助，以促进援教和授援双方的教学与文化的适切性(见表6)。
(三)政策执行机制逐渐稳定，具有全国范围和不同领域的推广意义“组团式”教育人才援藏的政策创新点与政策执行机制，因其可行性和有效性而逐步稳定，并且具有一定的推广性。在医疗领域、高等教育阶段对口支援的前期经验基础上，融入精准扶贫的理念，“组团式”教育人才援藏政策不断优化。在对本地教师关于“‘组团式’援藏教师对西藏教育发挥的积极作用”(多选题按照响应率统计)的问卷结果中，排名在前的5项突出成效依次为：学生受益(35.91%)、对学校的影响(27.80%)、对援教地区的影响(22.02%)、对制度建设的影响(21.25%)、在资源共享中的作用(18.27%)。“组团式”援藏教师建立并形成的学校备课方法、学校管理制度建设、校本教研模式、跨区域交流协作机制都被认为是在学校层面留下的“造血”机制。此外，通过访谈和座谈发现，一方面，教育行政管理部门和教师对于“组团式”援藏教师的分配、置换本地教师外出跟岗学习的方式都非常认可，他们认为西藏的教师能够走出高原去内地学校实践学习更有意义和价值；另一方面，西藏自治区和各地教育行政部门充分发挥基层治理的特点和优势，在国家政策统筹资源的基础上，进行本土化探索和创新，以“组团式”援藏教师为支点，建立跨省域以及省内跨地区的资源、教学、科研、培训等交流活动，逐渐形成与国家政策配套的灵活性和适应性更强的区域政策措施。(四)政策价值得到普遍认可，动态协调均衡利益相关群体需求“组团式”教育人才援藏政策的价值性和合理性，得到了各利益相关群体的广泛认可，并以其政治效果、社会价值高于教育价值为主要特征。但在政策执行的过程中，政策执行的主体——“组团式”援藏教师、进藏干部和本地教师之间的利益协调，成为这一政策深化完善的关键点。调研发现，“组团式”教育人才援藏的政策利益相关群体间的矛盾主要体现在不同类型教师在西藏本地的教育生态体系中的形象、地位和福利待遇的差别，导致他们在工作和生活的行为、观念上的变化，由此可能产生问题。问卷调查显示，“组团式”援藏教师对于在藏的工作和生活满意度很高，在领导行为、工作条件、工作内容、个人因素、福利待遇、社会支持六个基本维度中，满意度最高的是领导行为，其次是社会支持，再次是福利待遇，而工作条件、工作内容和个人因素则排在后三位。对于“组团式”援藏教师的政策倾斜、社会关注、学生认可都非常高。在此过程中，教师的形象与定位出现模式化与分化的趋势，援藏教师代表了先进的教学理念和丰富的教学方法，本地教师代表了传统的教学理念和单一的教学方法。而这种基于外部激励的高满意度和高认可度，也恰恰造成了进藏干部与本地教师在长期付出情况下“同工不同酬”的心理落差。援藏教师所获得的优厚待遇和高度的政治关注，使得本地教师担心其核心利益和工作的“舒适圈”受到影响。因此，“组团式”援藏教师是“教育援藏”的深化和延续，既给本地教师和教育系统带来了一定的压力，也在一定程度上激发了教师主体和教育系统的自主自觉意识。正确反映和兼顾各利益相关群体的需求，共同建构相对均衡的政策机制，是这一政策有效持续执行的要点。
“组团式”教育人才援藏作为嵌入我国扶贫开发和边疆治理的一项重要工作，也是新时期教育扶贫和对口支援模式的重大创新。实施4年以来，17个对口支援省市的20个援藏团队帮助受援学校，从党的领导、机制创新、教育管理与教育教学等多个方面全口径无缝对接，逐步实现了提质增效的“造血”功能。将精准扶贫理念在教育援藏中深度应用，将脱贫攻坚的“六个精准”用于教育援藏。靳薇指出，援藏的政治效果明显强于、优于教育效果，如何将教育价值与政治价值有机融合并实现均衡协调，是下一步需要关注的重点。与社会经济领域援藏不同，教育援藏并未呈现明显的“援助依赖”。特别是在政策执行的中观层面，协调不同利益群体需求，确保政策的稳定性与连续性是关键。公共政策要关照到各利益相关群体，应保证广大人民群众都能享受到政策改革发展的成果，增强改革发展的获得感。有些政策在制定之初的目标，已经逐渐无法适应快速发展的社会环境和多样化的区域差异、人民群众的需求。西藏本地教育行政人员担心由于领导班子和绩效考核方式的变化，导致改革的不稳定与不连续；不同类型教师之间既存的权力与利益问题，都可能成为“组团式”教育人才援藏政策在执行过程中面临的瓶颈。具体利益的差异可能引发多重利益冲突，并影响政策效能。如何处理好援藏教师与本地教师、在藏干部的关系，统筹考虑并积极发挥各方作用是关键。第一，立足援藏扶贫的整体框架，基于西藏本地的文化与教育生态，对“组团式”教育人才援藏在制度建设、教师组织、文化共生和教学改进维度精准施策，释放教育的内生力对于扶贫脱贫的稳定长效作用。一是援藏教师应对教育与工作对象精准了解，对学情、教情、社情的精准理解是有效教学的起点，包括对学生、在藏工作同事、制度条件和文化氛围的客观判断和共情性理解，加强赴藏前的语言与文化适应性培训，减少与内地城市的机械化比较。二是加强援藏教师和受援教师之间的双向了解和互动，内地省市或学校的援藏教师首先应做到团队内部的相互了解，在此基础上分工协作；然后深入挖掘西藏教师在教学和管理工作上的难题与局限、优势与经验，根据援藏与受援双方的特征，精准匹配互补互助小组，并通过制定小组目标、内容、角色等方式，形成互动机制和“教学共同体”，实现共享共生共荣，释放援藏教师与本地教师的“群动力”。借鉴“上海”模式并不断创新，援藏教师在做“助攻球员”的同时，兼有“教练员”和一定程度“裁判员”的角色；本地教师做“射门进球球员”，援藏教师不“越界”代替本地教师教学和成就，不喧宾夺主的过分表彰和宣传，充分尊重本土教育文化生态，体现本地教师的价值，增强其教学自信、安全感和认同感。发挥援藏教师在教研和管理方面的引领、示范和评估作用，不断激发本地教师的实践性和主体性。三是对西藏教育的因地制宜和精准施策，援藏教师不应照搬内地的教育和管理方法，减少“应试教育”模式和理念对西藏教育的影响，有意识地避免刻板化的认知和偏见，在深入体验、认真分析西藏学生、西藏教育现状和问题的基础上，针对语言表达、知识基础和文化差异三个方面搭建教学支架，针对教育理论、教材理解、教学方法、课堂管理、学科知识、教研制度以及自我调适等问题，进行适合西藏教育生态的教育教学方法、师资培养和制度建设的本土化实践研究。第二，从优化政策的顶层设计入手，协调不同政策利益群体的需求，逐步建立标准化的进阶式福利待遇体系。将不同援藏类型的教师群体的工作动机、工作付出与回报进行统合比较与分析，通过调研、测评与多方协商，将福利待遇形成系统化的标准，尽量降低政策不同或身份不同造成的“同工不同酬”的过大利益落差；推动从“对口援藏”走向“合作共赢”，着力设置各利益相关主体共同的目标，充分考虑长期在藏服务、短期援藏工作与西藏本地户籍这三类教师群体的利益表达、协商、均衡与补偿机制并不断完善，落实不同类型对口援藏政策的福利待遇，通过差异化的福利待遇形成指向不同的援藏政策引导，同时强化援藏教师和本地教师的共同体意识。在优化完善政策时，必须抓准多数人的利益公约数，充分考虑、兼顾和协调不同地区、不同利益群体、社会各方面的承受能力及政治、经济、文化权益，尽量减少外来援助对被援助地区的负面影响。第三，通过科学评估政策成效，落实治理现代化对“组团式”教育人才援藏的根本要求。政策作为对社会资源分配的强力工具，应综合评估其效益、效率和价值，动态调整其政策目标与执行方式，进而优化其对公共资源的分配与再分配。治理主体多元理性、治理结构科学开放、治理方式民主法治，是治理现代化的重要特征。切实引入这些理念，将为“组团式”教育人才援藏政策增效增能。引入第三方科学客观地评估和研究咨询，并将评估结果反馈应用于政策改进及制度建设，是各级政府治理体系和治理能力现代化的重要改进路径。其一，合理使用评估结果，通过评估结果逆向推导出政策目标和政策执行的问题与成效，精准改进。例如以西藏学校的需求为计算单位和申报起点，科学测算“组团式”援藏教师的供需配置，形成按需调整的动态援藏机制、细化分配制度和标准化操作流程，避免资源供给数量的机械化和资源配置的随意化；其二，创新评估方式，争取将“组团式”教育人才援藏的政策执行过程、制度建设、政策直接和间接的成效与问题进行数量化、可追溯的表达和记录，与质性的、描述性的证据素材有机结合，形成既相对独立的评估，又构成融合于经济发展、社会发展、稳定团结的社会政策体系中的整体评估；其三，转变评估观念，在政策成效的评估过程中，更关注阶段性的问题及阶段性目标与最终目标的一致性，突出政策的长效机制和持续性影响，不过分强调短期绩效，尽量去除“唯政绩”的政策评估导向。有意识地将过程目标和结果目标结合进行综合评估，以确保援藏政策连续性和深入性。
来源|《民族教育研究》2020年第4期
作者|王学男（中国教育科学研究院教育发展与改革研究所助理研究员）